Finanzielle Hilfen für Unternehmen
Die Corona-Virus-Pandemie hat zu Einschränkungen des täglichen Lebens geführt, die es so noch nicht gab. Auch auf das Wirtschaftsleben hat dies, insbesondere in den unmittelbar betroffenen Branchen, erhebliche, teils existenzielle Auswirkungen: Nachdem im Frühjahr zunächst Lieferengpässe, Schließungsanordnungen, Veranstaltungsabsagen, Reiseverbote u.v.m. unverschuldete Umsatzrückgänge auslösten, sorgen die steigenden Fallzahlen im Herbst für neue Herausforderungen.
Die Umsatzrückgänge infolge der Corona-Virus-Pandemie führen zu erheblichen finanziellen Schäden bei den Unternehmen. Bund und Länder haben Hilfspakete geschnürt, zuletzt wurde eine „außerordentliche Wirtschaftshilfe“ für die vom „November-Lockdown“ unmittelbar und mittelbar betroffenen Unternehmen angekündigt. Dennoch sind etwa die Schließungsanordnungen nicht mit unmittelbaren finanziellen Ausgleichsansprüchen verknüpft worden. Der Staat bedient sich vielmehr Förderinstrumenten (Beihilfen), um die Wirtschaft zu unterstützen. Wo diese fließen, ist sehr unterschiedlich zwischen den verschiedenen Branchen und insbesondere auch von der Größe des Unternehmens abhängig. Zudem sind eine Reihe von Sonderprogrammen aufgelegt worden, die etwa bei Digitalisierungsmaßnahmen spezifische Fördermöglichkeiten vorsehen.
Wir geben Ihnen vor diesem Hintergrund nachfolgend einen Überblick zum aktuellen Stand, fokussiert auf die folgenden zwei Fragen:
- Stehen Unternehmen, die von behördlichen Maßnahmen wie Schließungsanordnungen o.ä. direkt betroffen sind, Ausgleichsansprüche (Schadenersatzansprüche) gegen den Staat zu?
- Welche staatlichen Unterstützungsmaßnahmen können betroffene Unternehmen in Anspruch nehmen?
I. Stehen Unternehmen Schadenersatzansprüche gegen den Staat zu?
Direkte Zahlungsansprüche gegen den Staat stehen Unternehmen, die von staatlichen Maßnahmen rund um die Eindämmung der Corona-Virus-Pandemie betroffen sind, nach bisheriger Auffassung von Behörden und laut derzeitigen Gerichtsentscheidungen nur im absoluten Ausnahmefall zu. Die ersten Gerichtsentscheidungen sind allerdings negativ ausgefallen und haben Entschädigungsansprüche abgelehnt; eine endgültige Klärung wird hier wohl erst Bundesgerichtshof und Bundesverfassungsgericht in einigen Jahren bringen.
Ob diese Auffassung zutrifft, ist höchst umstritten – zunehmend sprechen sich Juristen für das Bestehen unmittelbarer Entschädigungsansprüche aus. Solche Ansprüche können sich aus dem Informationsschutzgesetz (IfSG) oder dem allgemeinen Staatshaftungsrecht ergeben. Nach aktuellem Stand helfen die bestehenden Regelungen den betroffenen Unternehmen in der Regel aber jedenfalls nicht kurzfristig weiter. Wer in der Langfristperspektive die Chance auf einen Entschädigungsanspruch erhalten will, sollte zeitnah über die Geltendmachung gegenüber den zuständigen öffentlichen Stellen nachdenken. Denn ohne „Anmeldung“ der Ansprüche – wohl innerhalb von 12 Monaten ab Einstellung der verbotenen Tätigkeit bzw. Ende der Schließungsanordnung oder des Betretungsverbots – sind Entschädigungsansprüche auch dann ausgeschlossen, wenn in einigen Jahren etwa der Bundesgerichtshof oder das Bundesverfassungsgericht positiv über diese entscheiden sollte:
- Das IfSG sieht einige Schadenersatzansprüche vor. Soweit es um Schäden geht, die durch behördliche Maßnahmen zur Bekämpfung und Eindämmung bereits ausgebrochener Krankheiten geht, sind die Ansprüche allerdings im Wesentlichen auf individuelle Verdienstausfälle derjenige beschränkt, die wegen einer tatsächlichen oder vermuteten Infektion nicht arbeiten dürfen oder – seit der Gesetzesänderung Ende März – als erwerbstätige Sorgeberechtigte im Falle der erneuten Schließung von Kitas und Schulen ihre Kinder betreuen müssen (§ 56 IfSG). Schäden, die ein Unternehmen selbst erleidet, etwa, weil sein Betrieb geschlossen wird oder sie Umsatzeinbußen wegen ausbleibender Kunden haben, sind von dem Wortlaut der Vorschrift nicht erfasst. Für entsprechende Schäden sieht das IfSG nur dann Ersatz vor, wenn es um Maßnahmen geht, die getroffen werden, um eine Entstehung von Krankreiten zu verhindern (§ 65 IfSG).
- Zunehmend wird indes eine analoge Anwendung der jeweiligen Norm diskutiert. Einige Gerichte lehnen eine analoge Anwendung der IfSG-Vorschriften allerdings entschieden ab. An den Voraussetzungen einer solchen Anwendung scheitere es – neben der recht eindeutigen Gesetzeswortlaut – vor allem daran, dass auch in der Änderung des IfSG vom 27.03.2020, wie bereits in den Vorgängergesetzen des IfSG, keine Entschädigungspflicht bei Maßnahmen zur Epidemie- und Pandemiebekämpfung gegenüber der Allgemeinheit vorgesehen waren. Der Gesetzgeber hatte bei der Änderung des IfSG vom 27.03.2020 auf die erstmalige Schaffung eines solchen Entschädigungsanspruches verzichtet, obwohl es bereits Mitte März 2020 in Deutschland zu erheblichen Einschränkungen für das öffentliche Leben gekommen war. Dies spreche nach Ansicht der Gerichte gegen das Vorliegen einer planwidrigen Regelungslücke, die für die analoge Anwendung erforderlich ist. Angesichts dessen lassen sich auf das IfSG daher jedenfalls nicht sicher und keinesfalls kurzfristig realisierbare Schadenersatzansprüche stützen.
- Auf das allgemeine Staatshaftungsrecht können Ansprüche aktuell insbesondere dann gestützt werden, wenn die behördlich angeordneten Maßnahmen rechtswidrig sein sollten. Dann haftet der Staat nach den Grundsätzen des Enteignungsgleichen Eingriffs oder nach dem jeweiligen Ordnungsbehördenrecht (in NRW nach § 39 Abs. 1 b OBG). Das setzt aber eben voraus, dass die behördlichen Maßnahmen, insbesondere die bislang erlassenen Allgemeinverfügungen oder Rechtsverordnungen, rechtswidrig sind. Dies ist bislang jedenfalls nicht generell erkennbar. Das IfSG ermächtigt die Behörden grundsätzlich zu recht weitreichenden Maßnahmen (§ 28 Abs. 1 IfSG). Ferner ist auch das behördliche Ermessen weit gefasst. Gleichwohl müssen die Maßnahmen stets erforderlich und in Bezug auf die Folgen verhältnismäßig sein. Dabei gibt es im Allgemeinen angesichts der Gefahrenlage und der von fachlicher Seite kommunizierten Informationen keinen Ansatzpunkt anzunehmen, die Maßnahmen seien generell nicht geeignet oder unverhältnismäßig. Die Maßnahmen müssen dies aber auch im Einzelfall sein. Mag die Schließung von Einzelhandelsgeschäften im Allgemeinen richtig sein, wenn man ein Kaufhaus vor Augen hat, kann dies z.B. bei einer kleinen Boutique oder einem kleinen Juwelier fraglich sein. Etwa das VG Aachen hat die Schließung einer Weinhandlung als nach summarischer Bewertung rechtswidrig qualifiziert, da auch dies ein Lebensmittelhandel sei (7 L 259/20). Dabei kann und muss eine Allgemeinverfügung oder Rechtsverordnung zweifellos nicht jeden Sonderfall in den Blick nehmen. Das verfolgte Konzept muss aber in sich stimmig sein. Hier kann es im Einzelfall geboten sein, dies genauer zu prüfen.
- Im vorliegenden Zusammenhang wird auch viel darüber diskutiert, ob Schadenersatzansprüche wegen einer Inanspruchnahme als sog. „Nichtstörer“ bestehen. Zwar kennt das Staatshaftungsrecht solche Ersatzansprüche und räumt diese denjenigen ein, die in Anspruch genommen werden, auch wenn sie eine Gefahr nicht verursacht haben. Die Ordnungsbehördengesetze der Länder sehen solche Ansprüche ausdrücklich vor (z.B. § 39 Abs. 1 a OBG NRW). Diese Anspruchsgrundlagen sind aber gesperrt, wenn Ausgleichsansprüche in anderen Gesetzen geregelt werden (z.B. § 39 Abs. 3 OBG NRW). Hier kommt wieder zur Geltung, dass das IfSG – wie ausgeführt – nur in engen Grenzen Schadenersatz bietet. Es wird argumentiert, dass diese Weichenstellungen unterlaufen würden, wenn weitergehende Ersatzansprüche aus dieser allgemeinen Norm begründet würden. Dagegen kann eingewandt werden, dass das IfSG eben keine Entschädigungsansprüche wegen der weitreichenden Lockdown-Maßnahmen umfasst. Ob dies durchgreift, ist allerdings mit Blick auf die letzten Änderungen des IfSG fraglich: Der Gesetzgeber hat weitere Entschädigungsansprüche aufgenommen, etwa für Eltern, die infolge von Kinderbetreuung Verdienstausfälle erleiden, nicht aber zugunsten von Unternehmen, die von Betretungsverboten und Schließungsanordnungen betroffen sind.
- Denkbar wäre im Rahmen des allgemeinen Staatshaftungsrechtes einen Entschädigungsanspruch über einen enteignenden Eingriff herzuleiten. Dieser ist allgemein für die Fälle anerkannt, in denen eine einzelne Person durch einen rechtmäßigen Eingriff betroffen wird. Auch die Gerichte haben den Gedanken des enteignenden Eingriffs herangezogen, ihn aber verworfen, da den Betroffenen kein individuelles „Sonderopfer“ auferlegt wurde. Vielmehr sei ein sehr weiter Personenkreis betroffen.
- Zudem ist nach aktuellem Stand bei ansonsten rechtmäßigen Maßnahmen folgende Konstellation denkbar, die Ersatzansprüche auslöst: Das IfSG müsste selbst rechtwidrig sein. Die Frage stellt sich zum einen, weil weitreichende Maßnahmen auf das IfSG gestützt werden, ohne, dass diese konkreten und präzisen Ermächtigungsgrundlagen dafür enthielte – der Bundestag berät daher im November 2020 auch über eine Konkretisierung der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen. Die Frage stellt sich auch deshalb, weil das Gesetz den Behörden zwar sehr weitreichende Befugnisse einräumt, diese aber nicht mit ebenso weitreichenden Schadenersatzregelungen flankiert. Im Staatshaftungsrecht gilt aber der Grundsatz, dass der Staat zwar auch schmerzliche Eingriffe in Eigentum und Vermögen auf gesetzlicher Grundlage bewirken darf, er muss dafür aber normalerweise Ersatzansprüche vorsehen. Ob dieser Grundsatz auch im IfSG greift, und dabei zu horrenden Ersatzforderungen führen könnte, die auch den Staat vor enorme Herausforderungen stellen würden, ist bislang nicht geklärt. Diese Frage wird aber sicherlich angesichts der aktuellen Maßnahmen angestoßen werden. Dabei müssten allerdings grundsätzliche Fragen geklärt werden, und kurzfristige Ersatzansprüche ließen sich auch damit nicht realisieren.
Festzuhalten bleibt nach alledem, dass es nach vertieften Prüfungen in bestimmten Konstellationen Anhaltspunkte für Schadensersatzansprüche geben kann. Einfach und kurzfristig zu realisierende Ausgleichsansprüche gibt es für z.B. von Schließungsanordnungen betroffene Unternehmen aber nicht. Sollen Entschädigungsansprüche erhalten bleiben, sollten diese binnen Jahresfrist bei den zuständigen Stellen angemeldet werden. Zudem muss im Fall von Staatshaftungsansprüchen regelmäßig bereits gegen die Maßnahmen als solche vorgegangen werden – ein Abwarten, um später lediglich Ersatz der entstandenen Schäden zu verlangen, ist unzulässig.
II. Welche finanzielle staatliche Unterstützung können Unternehmen in Anspruch nehmen?
Dieses Ergebnis steht scheinbar im Widerspruch zu den vielfältigen (medialen) Äußerungen aus Bundes- und Landesregierungen, dass wirtschaftliche Schäden, die Unternehmen infolge der Corona-Virus-Pandemie erleiden, ausgeglichen werden sollen. Dies indes soll auf anderem Weg erfolgen: Bereits zu Beginn der Corona-Krise hat das Bundeskabinett im März 2020 ein „beispielloses Hilfspaket“ beschlossen, die Bundesländer spannen Rettungsschirme auf, auch auf EU-Ebene konnten sich die Finanzminister im April 2020 auf ein 500 Milliarden Euro umfassendes Rettungspaket einigen. In den Folgemonaten wurde das Förderinstrumentarium immer weiter ausgebaut und präzisiert. Zuletzt kündigte die Bundesregierung „außerordentliche Wirtschaftshilfen“ für die vom November-Lockdown unmittelbar und mittelbar betroffenen Unternehmen an – beantragt werden kann diese indes noch nicht, für größere Unternehmen steht sogar noch die notwendige Notifizierung durch die EU-Kommission aus (Stand: 09.11.2020).
Rechtlich sind derartige staatliche Hilfsmaßnahmen i.d.R. als Beihilfen nach Art. 107 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) einzuordnen und nicht als Schadenersatz- oder Ausgleichsansprüche gegen den Staat. Derartige Beihilfen i.S.d. Art. 107 AEUV sind nur bei Einhaltung der unionsrechtlichen Vorgaben zulässig. Dass diese Anforderungen eingehalten werden, sollten auch die nutznießenden Unternehmen sicherstellen, da sie sich sonst erheblichen Rückforderungsrisiken über bis zu 10 Jahre – nebst Zinsforderungen – aussetzen. Auch wenn die Beihilfenvorgaben auf EU-Ebene primär die Mitgliedstaaten adressieren, sind Unternehmen daher gut beraten, die Einhaltung auch eigenständig zu überprüfen und, soweit möglich, abzusichern.
Die auf EU-Ebene zuständige Kommission hat im Kontext der Corona-Virus-Pandemie eine Reihe von Hinweisen veröffentlicht, unter welchen Regelungen finanzielle Hilfen EU-rechtskonform möglich sind. Auch wurden inzwischen etliche Maßnahmen auf EU-Ebene notifiziert (Übersicht abrufbar unter ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/covid_19.html). Mit ihrem befristeten Rahmen für Staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts des derzeitigen Ausbruchs von COVID-19 (C(2020) 1863, geändert durch C(2020) 2215 und C(2020) 3156) – eine weitere Änderung inklusive Verlängerung der Befristung bis zum 30.06.2021 ist bereits in Planung – hat sie die Bedingungen festgelegt, unter denen sie staatliche Maßnahmen nach Art. 107 Abs. 2 lit. b und Abs. 3 lit. b. AEUV ohne Weiteres notifizieren und genehmigen wird. Neben der Notifizierung eines konkreten Einzelfalls, wie beispielsweise bei der Unterstützung von Condor mit einem staatlich garantierten Darlehen in Höhe von 550 Mio. Euro (SA.56867), sind auch Rahmennotifizierungen möglich. Dabei notifiziert die Kommission nicht eine konkrete Förderung, sondern einen ausgearbeiteten Rahmen, der als Grundlage für entsprechende Unterstützungsmaßnahmen herangezogen werden kann. Aus Deutschland sind dies etwa die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020, unter der insbesondere Soforthilfen an Kleinst-Unternehmen und Soloselbständige gezahlt werden (SA.56790), die Bundesregelung für niedrigverzinsliche Darlehen sowie die Erweiterung des KfW-Darlehensprogramms mit einer erhöhten Risikoübernahme durch die KfW von bis zu 90% (SA.56714) nebst Verlängerung der Maßnahme (SA.56863).
Allgemein ist ohne weiteres etwa eine De minimis-Unterstützung von bis zu 200.000 Euro für ein Unternehmen (in drei Steuerjahren) möglich, die Schwellen sind aufgrund der Corona-Pandemie unter bestimmten Voraussetzungen (quasi) auf 800.000 Euro angehoben worden. Unter Beachtung insbesondere der Kommissions-Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung nichtfinanzieller Unternehmen in Schwierigkeiten (2014/C 249/01) sind auch deutlich weitergehende Maßnahmen zulässig.
Unternehmen, die Unterstützung suchen, sollten sowohl die Bundes- als auch die Landeshilfen aus dem Bundesland prüfen, in dem sie ihren (Haupt-) Sitz haben. Je nach Unternehmensgröße stehen die folgenden Instrumente zur Verfügung, fokussiert auf den Bund:
- Soforthilfen: Unmittelbare Zahlungsansprüche, um die Betriebskosten der nächsten drei Monate decken zu können, wenn die Existenz bedroht oder die Liquidität nicht gesichert ist. Auf dieses Instrument wurde insbesondere zu Beginn der Corona-Krise für Kleinstunternehmen zurückgegriffen.
- Überbrückungshilfe: Dieser Zuschuss schließt zeitlich an die Soforthilfe an und dient der Deckung von Fixkosten durch pandemie-bedingte Umsatzrückgänge für die Monate Juni bis August 2020 (Überbrückungshilfe I) und September bis Dezember 2020 (Überbrückungshilfe II). Dies gilt für Unternehmen bis zu 10 Beschäftigten (Vollzeitäquivalente), Soloselbständige und Freiberufler.
Die Überbrückungshilfen sollen künftig erweitert werden. Zudem soll die dafür geschaffene Plattform (https://www.ueberbrueckungshilfe-unternehmen.de/) auch für die Beantragung und Gewährung der Hilfen für den November-Lockdown genutzt werden. Die Antragstellung muss dort durch Steuerberater, Rechtsanwälte, Wirtschaftsprüfer oder vereidigte Buchprüfer erfolgen – für Kleinstunternehmen soll es davon Abweichungen geben. - Darlehen mit vergünstigten Zinsen und einer weitreichenden Risikoübernahme, etwas durch die KfW im KfW-Sonderprogramm 2020 sowie über den KfW-Schnellkredit 2020 (nach aktuellem Stand noch bis zum 31.12.2020). Die Darlehen stehen allen Unternehmen offen, teils mit unterschiedlichen Bedingungen je nach Größe oder Zeit seit dem Markteintritt.
- Bürgschaften: Die bestehenden Programme wurden erweitert, Expressbürgschaften werden angeboten.
- Steuern: Unterstützung bei der Liquidität soll auch über eine erleichterte Anpassung der Steuervorauszahlungen, Steuerstundungen und eine Aussetzung von Vollstreckungsmaßnahmen erreicht werden. In manchen Ländern können überdies abgeführte Umsatzsteuern zurückgeholt werden.
- Weitere Einzelmaßnahmen bieten etwa Unterstützung für Start-Ups, zusätzliche Staatsgarantien, Anpassungen bei der Beratungshilfe für KMU und Freiberufler oder Exportgarantien auch innerhalb der EU oder in bestimmte OECD-Länder. Ergänzend kommen ein erweiterter und erleichterter Zugang zum – stufenweise erhöhten – Kurzarbeitergeld oder Stundungen bei den Sozialversicherungsbeiträgen.
Eine aktuelle Übersicht bietet das BMWi unter https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Coronavirus/kleine-mittlere-grosse-unternehmen.html. Einen Überblick über die aktuellen staatlichen Unterstützungen aus NRW bietet https://www.wirtschaft.nrw/coronavirus-informationen-ansprechpartner sowie die Finanzverwaltung NRW.
Aus Brüssel ist aus dem EU-Rettungspaket jenseits einer Ausweitung des Eurorettungsschirms weiterhin Unterstützung für Unternehmen von der Europäischen Investitionsbank sowie unter dem Kurzarbeiter-Programm „Sure“ zu erwarten.
